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nba范特西 www.5vnp5.com.cn 中国测绘:监测辽阔黑土地

来源:中国测绘2018年第3期 [2018-06-15]    【



                                                            空间规划“多规合一”的创新之路

黄杨  李德江  曹玉凤

党的十九大报告明确提出:“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”。为建设美丽中国,实现中华民族永续发展,就要合理布局、统筹国土空间规划体系,推进“多规合一”,逐步形成各具特色的区域发展格局。近年来,全国28个市县开展了“多规合一”试点。2017年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》,明确在吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、海南、贵州、宁夏9个省份开展试点,省级空间规划试点工作正式全面展开。近年来,黑龙江省测绘科学研究所秉承创新发展理念,积极融入到国家空间规划战略部署中,推进空间规划“多规合一”试点工作,科学深化和丰富空间规划资源本底数据??蒲兴乩砉槠詹槌晒凹嗖夥椒ㄓτ糜诠量占淇⑹室诵云兰酆妥试椿肪吵性啬芰Ψ治?,以主体功能区规划为基础,构建全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系,为浙江、新疆、吉林等省市空间规划“多规合一”工作提供扎实的技术服务,走出了一条探索、实践、创新之路。

探索市县三类空间划分

2014年,国家发改委、国土资源部、住建部、环保部等四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,在全国28个试点市县开展“多规合一”试点工作,实现自然资源管理的统一数据标准、统一调查内涵、统一评价体系、统一数据平台。

黑龙江省哈尔滨市阿城区和同江市被列为试点??蒲兴细癜凑帐邢刂魈骞δ芏ㄎ?,利用标准统一的地理空间基础数据和地理国情普查成果,开展这两个试点市县的国土空间分析评价,市县城镇、农业、生态三类空间划分方法研究。试点过程中,研究和编制了《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则(试行)》,并在《导则》的指导下,完成了两个试点市县的三类空间划分工作。为了对《导则》进一步试验验证,科研所利用《导则》指导孙吴县和同江市“十三五”经济社会发展规划编制,并在三类空间框架下合理布局两个市县的发展需求??蒲兴τ帽曜纪骋坏牡乩砜占浠∈莺偷乩砉槠詹槌晒爰嗖饧际?,将两市县全域科学划分为城镇、农业、生态三类空间,为孙吴县和同江市经济社会发展总体规划编制提供技术支撑,并为相关规划提供了目标任务、空间布局、政策举措等方面的接口。孙吴县和同江市通过科学划分三类空间,发展任务空间落地,实现了市县国民经济和社会发展十三五规划纲要的创新编制。

《导则》作为空间规划“多规合一”探索实践成果,在深入开展研究、广泛试验的基础上,在国家各项生态、环境等相关政策和法规引导下,对各类行业性规划进行梳理、整合,综合考虑自然地理环境、经济、社会、人口、生态等要素的基本情况和分布规律,明确了市县三区三线划分的基本原则和方法。

11实景三维规划平台——违章建筑处置。副本.jpg

实景三维规划平台——违章建筑处置。

开启空间规划“多规合一”新模式

自2007年以来,科研所始终致力于主体功能区规划研究,参与编制了黑龙江省级主体功能区规划,是全国首个发布的省级主体功能区规划。之后,参与编制黑龙江省市县主体功能分区规划,为空间规划“多规合一”积累了必要的理论基础和丰富经验。

2016年3月,科研所作为专家团队,赴浙江省开化县,参与开化县空间规划建设。专家们通过深入剖析开化县资源环境现状,以主体功能区规划为基础,利用地理国情普查数据、各类空间规划数据和社会经济统计数据,开展国土空间开发适宜性评价,确认县域范围内适宜城镇建设、农业发展和生态?;さ牡赜蚩占涞ピ?,划定三区三线,将开化全域划分为红色的城镇发展、黄色的农业生产、绿色的生态?;と罄嗫占?,突出国家重点生态功能定位,严守生态?;ず煜?,落实最严格的耕地?;ぶ贫?,深化细化全域?;ず涂⒏窬?,促进生态?;び肟蒲Э⒌挠谢诤?。主体功能区明确了开化的县域定位,空间规划“多规合一”则是将整个县域划分为三个功能区,解决部门规划间的冲突。以此作为空间规划基础,按照一定的规则和次序,有机整合重大基础设施、产业发展、城镇建设、乡村发展、生态?;?、公共服务等各类空间性规划的核心内容,有机叠入涉及国土空间开发的各类空间要素,形成开化县融开发与?;び谝惶宓摹耙槐竟婊焙汀耙徽爬锻肌?,构建开化县统一共享的空间规划信息平台。另外,科研所组织人员开发了空间规划管控平台。该平台最核心的服务是提供一站式国土空间开发适宜性评价和三类空间划定,让相关数据处理效率提高了5倍之多。同时,平台也面向空间信息综合共享与管理服务,可将空间规划成果应用于政府政务服务审批中,成为项目落地审批的空间门槛。该平台已在浙江开化等多个试点市县应用,保障了市县空间规划工作的实施和后期维护??蒲兴乜占涔婊楸嗳搿妒邢乜占涔婊际豕娉獭分?,形成了开化县的一本规划、一张蓝图、一个平台、一套体制机制、一套技术规程“五个一”系列成果。

开化空间规划“多规合一”模式为其他地区提供了很好的实践案例。福建省参考浙江省开化县的空间规划模式,以三区三线为空间规划基础,进行各类空间要素配置和用地规划布局,同时也考虑到沿海地区三区三线划分模式。

在市县级空间规划基础上,科研所探索地理国情普查成果应用于省级空间规划建设。2016年,参与宁夏自治区省级空间规划建设试点。2017年8月29日,在中央全面深化改革领导小组第三十八次会议中,宁夏省级空间规划通过审议。

“三步走”空间规划 建设模式守护生态安全

资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价双评价和三类空间划定是空间规划建设的核心抓手。将地理国情普查成果及相关监测方法应用于国土空间开发适宜性评价和资源环境承载能力评价等工作中,提高了评价的质量和精度。2014年至今,评价方法已多次更新完善,评价指标由原来的10项指标扩展为14项,评价因子达到40多项。

当前,为提高空间规划工作效率,科研所在建设黑龙江省富锦县空间规划试点中将倾斜摄影测量成果实景三维数据引入到一张蓝图建设中,打破传统二维空间规划,增加竖向维度,形成三维空间规划,让城市空间规划更加精准、直观、多角度、多领域、高清地展示出来。利用空间规划成果可打通数据资源壁垒,强化智慧城市建设。

科研所承担的数字阿勒泰地区地理信息公共服务平台一期项目,通过空间规划建设,实现阿勒泰地区各类空间信息汇聚,建立了阿勒泰地区空间信息数据标准规程及信息共享管理办法,打破各部门信息壁垒,形成长效的数据共享大数据汇聚机制??占涔婊晒τ糜诠婊钅恳滴裆笈?,提高了审批效率??占涔婊晒裼诟餍幸悼占涔婊嘀?,惠利于民,为阿勒泰地区大数据平台建设、信息化建设打下坚实的基础。

经过多年探索,科研所独创的“三步走”空间规划建设模式日臻成熟:

第一步:形成空间规划工作底图(数据库)。收集和整理试点地区的地理国情成果及基础测绘数据,各类空间性规划、经济、人口、交通、能源、气象等专题资料,通过数据清洗、整合形成能够反映国土空间现状和规划的空间规划工作底图(数据库)。

第二步:开展基础评价??故缘愕厍淖试椿肪吵性啬芰ζ兰酆凸量占淇⑹室诵云兰?。结合试点地区地理区位特征、资源环境禀赋等情况,分析并找出需要生态?;?、利于农业生产、适宜城镇发展的单元地块,划分适宜性等级并合理确定规模,为绘制空间规划底图奠定基础。

第三步:绘制空间规划底图。根据不同主体功能定位,遵循生态?;び畔鹊脑?,加强基本农田?;さ雀招栽际?,统筹协调相邻市县规划,整合各类空间性规划,采取纵向上下联动、横向衔接的方式,形成生态、农业、城镇空间规划底图。按照最大程度?;ど踩?,构建生态屏障的要求划定生态空间;统筹考虑农业生产和农村生活需要,划定农业空间;按照基础评价结果,兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要,从严划定城镇空间。

开展空间规划“多规合一”工作是为政府提供一个科学的、合理的决策依据。政府以划定的三区三线为基础,可为建设项目申请、审批、落地提供空间辅助决策支撑,避免由于项目选址不当导致的与生态?;ず煜?、永久基本农田的冲突,从源头上解决不同类型项目建设对生态环境的破坏。

科研所在空间规划“多规合一”工作中积累了丰富的经验,这些经验已经推广到浙江、福建、吉林、新疆、广西、湖北、宁夏、贵州、四川、大连等省市,为省市县一本规划、一张蓝图提供了测绘地理信息技术支撑??蒲兴绦钊牍岢沟车氖糯蠖钥占涔婊ㄉ璧囊?,在空间规划探索之路上砥砺前行,为加快生态文明体制改革,建设美丽中国贡献力量。

(作者单位:黑龙江省测绘科学研究所)


科学评价资源环境  测绘贡献源动力

张楠 林富明


建立资源环境承载能力监测预警机制,是我国生态文明体制改革的一项重要任务。黑龙江基础地理信息中心坚持地理国情普查工作“边普查、边监测、边应用”的原则,扎实研究、开拓创新。2017年以来,中心牵头开展了黑龙江省资源环境承载能力监测预警评价工作。

目前,我国国土空间开发无序、空间结构失衡等问题突出。按照《生态文明体制改革总体方案》和《全国国土规划纲要(2016—2030年)》的总体要求,坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配,将资源环境承载能力评价作为空间规划编制的基本依据?;诘乩砉榧嗖獬晒⒌淖试椿肪吵性啬芰嗖庠ぞ?,是提高国土空间管控水平的重要途径,能够支撑开展精细化的资源环境承载能力评价和科学划定“三区三线”,有利于规范空间开发秩序,合理控制开发强度,可为构建高效协调可持续的国土空间开发格局奠定坚实基础。

资源环境承载能力 评价试验工作初战告捷

为了更好地服务于资源环境承载能力科学评价工作,中心应用地理国情普查及监测成果,开展了资源环境承载能力科学评价试验研究工作,主要内容包括土地资源评价与重点生态功能区评价。该研究以伊春市中心城区为试验区,针对资源环境承载能力评价涉及的基础底图数据和行业专题数据进行梳理、分析及处理,形成了基于地理国情监测成果的评价因子数据处理方案,顺利完成了试验区以县级行政区为单元的评价工作。研究成果为区域资源环境承载能力状况的精准识别提供了科学依据,验证了地理国情监测成果作为资源环境承载力监测预警工作基础数据的适用性和支撑作用。

主持实施全省资源 环境承载能力评价项目

在伊春试验成功的基础上,中心面向全省开展了资源环境承载能力监测预警评价研究工作。

资源环境承载能力评价是一项跨多学科、多部门的系统性工作,需要诸多部门及其行业专题数据的共同支撑。中心从数据支撑、技术支撑及平台支撑等方面积极对接黑龙江省发改委需求,综合省内多家单位优势资源,积极推进资源环境承载能力监测预警评价研究工作。 

资源环境承载能力评价数据涉及资源类、环境类、生态类、社会经济类以及基础底图类数据,囊括来自测绘、国土、水利、林业、环保、农业、地质、气象等多部门的数据信息。为了满足要求,科学评价县(市、区)的资源环境承载能力,精准识别超载状况,分析超载成因及开展限制性政策预研,中心利用基础地理信息成果、地理国情普查成果等作为基础底图数据,先后与国土、环保、水利、林业、住建、农委、统计、地震、气象、畜牧等10个厅局对接调研,充分了解相关数据源的客观现状,尽可能保证数据获取的权威性、准确性和现势性。在此基础上,中心严格按照国家《资源环境承载能力监测预警技术方法(试行)》,开展全省以县级行政区为单元的资源环境承载能力试评价工作,完成了陆域土地资源、水资源、环境和生态4项基础评价,城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区3项专项评价以及陆域过程评价。综合基础评价和专项评价确定超载类型,再结合过程评价中资源环境损耗的加剧与趋缓态势,确定各县级行政区的预警等级,将全省划分出红色、橙色、黄色和蓝色预警区及绿色无警区,首次得出黑龙江省资源环境承载能力的分布现状。

中心及时组织邀请国土、水利、环境、生态、农业、地理、测绘等不同领域专家对国家技术方法和评价结果进行咨询,针对专家意见建议修改完善系统评价过程及检验评价结果,进一步完善指标和阈值设计,力求通过科学评价精准识别出各地区的承载能力状况,准确解析超载原因。

2017年12月底,黑龙江省发改委组织专家对黑龙江省资源环境承载能力监测预警评价项目进行了省级验收并顺利通过。总结形成了丰富详实的评价过程和成果数据表,制作基础评价图、专项评价图、集成评价图等专题图件让全省评价结果一目了然。针对超载评价单元,立足自然类、发展类、管理类三大主要类别,通过基础数据和构建成因解析指标体系,识别和定量评价全省资源环境承载能力,评价超载的关键因素及其作用程度,从陆域层面对不同类型超载状态进行成因分析等。项目研究认为,制定及时高效的资源环境整治与主体功能区建设政策,是区域可持续协调发展的客观要求,在可持续发展的指导原则下,坚持节约优先、?;び畔?、自然恢复为主的方针,围绕资源环境整治途径与措施、主体功能区政策及监测预警长效机制等方面开展限制性政策探讨研究。

真实反馈监测 结果完善国家标准

2017年12月,为贯彻落实国家《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》要求,中心协助黑龙江省发改委召开全省资源环境承载能力监测预警工作专题培训会,省级有关部门及研究机构、各地市级与县级发改部门等200余人参会。中心对黑龙江省资源环境承载能力监测预警试评价技术方法和评价结果作了详细解读,并采用集中讲解、问卷调查、现场答疑和分组讨论的形式与各地区发改部门进行沟通对接,收集各地区对评价结果的意见和建议,确保全省各地区资源环境承载能力监测预警状态得到真实准确的反映。培训和对接工作得到了全省相关部门和各级政府的大力支持和配合,为资源环境承载能力监测预警工作营造了良好的社会环境。

针对专题培训会上各地区的情况,中心及时汇总整理相关意见建议,认真完成调查问卷反馈接收工作。在黑龙江省资源环境承载能力评价研究的基础上,项目组参考各地区纵向对接成果,坚持问题导向,结合评价过程中遇到的实际问题和评价结果,对《资源环境承载能力监测预警技术方法(试行)》涉及的主要指标、具体参数、集成方法、成因解析等方面进行系统检验,提出关于指标调整、阈值确定、评价方法改进等方面的合理化、可操作的修改意见和完善建议。

探索构建监测 预警信息化平台

黑龙江省资源环境承载能力监测预警评价工作,开创了测绘部门主持并完成省级资源环境承载能力评价的先河。针对国家《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》提出的“建设监测预警数据库和信息技术平台”新要求,中心率先垂范积极探索平台构建方案。利用地理信息技术、云计算、大数据处理及数据融合技术等方面的优势,在政务内网环境下搭建集“数据支撑资源—评价结构体系—承载能力评估—决策支持”为一体的资源环境承载能力监测预警信息化平台。整合各行业部门的资源环境承载能力评价数据,构建基础数据库,建立分布式数据信息协同服务,实现实时共享和动态更新机制,努力为资源环境承载能力监测预警规范化、常态化及制度化提供支撑保障。

省级资源环境承载能力监测预警评价工作,为测绘地理信息服务美丽中国建设提供了有力抓手。测绘地理信息部门坚持新发展理念,服务大局、服务社会、服务民生,将地理国情监测数据成果应用到资源环境承载能力监测预警工作中,完成资源环境承载能力评价的实践验证,是践行人与自然和谐共生理念,发挥行业技术、资源优势的典型范例,为建立资源环境承载能力监测预警长效机制与服务美丽中国建设提供了坚实的基础。

(作者单位:黑龙江基础地理信息中心)


“天眼”助力自然资源资产离任审计

王芳

15后方团队技术讨论。副本.jpg

后方团队技术讨论。

2016年以来,黑龙江测绘地理信息局依托数据资源与技术优势,以技术服务为核心,以地理国情监测为抓手,不断夯实与审计部门的合作,创新服务领导干部自然资源资产离任审计,共同探索出了一条特色发展之路。

以问题为导向 打造服务新模式

党的十八届三中全会提出对党政领导干部实行自然资源资产离任审计,作为完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度的一项重要改革举措。2015年11月,国家下发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,各省级审计机关参照方案在试点地区开展审计工作。

开展领导干部自然资源资产离任审计,既是一个全新的课题,又是一项创新的举措。自然资源资产所涵盖的范围非常广泛,审计数据涉及分布、数量、质量、权属等诸多方面,就审计而言,自然资源资产离任审计审什么、怎么审,没有现成的经验方法可以借鉴利用。

根据审计要点规定,开展自然资源资产离任审计的重要切入点首先要摸清被审计地区自然资源资产实物量(数量和质量)数据变化及空间分布情况。然而在审计过程中,相关资源管理部门提供的数据资料类型繁杂、标准不一,如何快速有效地从这些数据中找到变化疑点,测绘地理信息发挥了不可替代的作用。

审计部门鉴于测绘地理信息数据所见即所得、真实客观、全面详实、现势性好的特点,以及不涉及行业部门利益的第三方公立性,结合审计的目标和重点,依托测绘地理信息行业技术手段,初步形成了以地理国情普查与监测、基础测绘、航空航天遥感等多方面的数据资源为基础,结合行业专题数据进行分析服务的技术路线。即围绕问题导向的原则,以被审计领导干部任期内所在地区自然资源资产变化情况为切入点,基于多源、多尺度测绘地理信息成果,特别是地理国情普查与监测成果,通过信息关联、数据比对、叠加分析、变量提取、分类统计等方法,结合资源约束性指标、评价指标等,分析查找疑似违规情况,提供审计的线索和侧重点。审计人员将此作为重点延伸对象,进一步审查与此有关的政策执行、事项审批、重点项目运行、资金分配使用等情况,确定是否存在重大违法违纪违规等问题。同时充分利用遥感、地理信息系统、全球卫星导航系统等技术手段,针对发现的疑点、线索以及查证情况,进行实地现场核查,准确核实领导干部任期内自然资源变化量、变化过程、空间分布等情况。

地理国情监测服务于自然资源资产离任审计技术路线的确立,为审计试点工作的顺利实施打下了坚实的基础。同时,随着地理空间基础框架建设、地理信息公共服务平台升级、生态红线划定等诸项工作的逐步开展,数据储备力度逐步加大,技术服务以及相关资源储备能力进一步提升,这些都为测绘与审计的长期合作提供了有利条件。


强化技术支撑 深化数据新应用

为推动试点工作顺利开展,黑龙江省委、省政府联合印发《黑龙江省开展领导干部自然资源资产离任审计试点实施方案》,明确了测绘地理信息部门在领导干部自然资源资产离任审计中的重要保障作用,同时提出将通过审计试点,探索并逐步完善领导干部自然资源资产离任审计制度,形成一套比较成熟、符合黑龙江省实际的审计规范,保障领导干部自然资源资产离任审计工作深入开展,推动领导干部守法、守纪、守规、尽责,切实履行自然资源资产管理和生态环境?;ぴ鹑?,促进自然资源资产节约利用和生态环境安全。

试点期间,结合自然资源资产审计的目标和重点,黑龙江省开展了土地资源、矿产资源、森林资源、水资源、湿地和草原的相关审计工作。具有权威性、公正性、独立性的测绘地理信息空间数据成果,以及专业的技术支持,极大地提升了审计效率、审计成果与审计目标的指向性。

由于现场审计时间有限,黑龙江局在选派黑龙江基础地理信息中心两名技术骨干随审计组前往试点地区协助开展工作的同时,后方组建了一支专业技术团队,配合审计现场提供各种技术及数据支撑。一是监测对比分析。以地理国情数据、遥感影像数据以及行业部门专题数据为基础,进行对比分析和变量提取,确定领导干部任职前后两个时间节点之间的自然资源资产变化区域,为审计组提供客观、准确、直观的领导干部任前任后所在辖区自然资源资产变化情况。二是问题验证支持。针对审计过程中发现的问题或疑点,利用多种数据分析手段,查找问题涉及的具体位置、分布状况和变化情况(面积、类型),统计相关变化量等,并形成佐证材料。三是实地核查支持。按照审计野外核查的实际需求,研发了基于移动终端PAD、手机等的外业核查系统,可以集成多源空间数据,具有野外定位、路径规划、现场信息标注、长度与面积量测、拍照取证等功能,为现场核查提供便捷高效的技术支持。

另外,由于审计数据来源于多个职能部门,数据量大、坐标参考不一致,质量也参差不齐,无法直接用于数据分析。因此,必须对可利用的全部空间数据包括矢量和遥感影像进行格式转换、坐标变换等GIS规范化处理,将各类空间数据统一到同一个基准下。现场审计空间数据主要来源于国土、规划及林业等部门,一个试点地区的数据量就达到400GB以上,这也给现场工作进度带来一定的影响。同时,针对个别数据存在坐标不准确、无法转换的问题,进行了空间校正处理。

通过试点工作,进一步明晰了测绘地理信息服务于自然资源资产离任审计的技术方法,完善形成了切合地方实际的工作路线和模式,也为测绘地理信息在审计领域的应用打开了全新的局面。

17无人机现场核查。副本.jpg

建立长效机制 再上新台阶

领导干部自然资源资产离任审计可以说是测绘地理信息在审计领域的第一次应用,经过近两年的摸索与实践,在技术手段、服务模式以及产品形式上进行了不断的探索创新,基本形成了一套符合地方实际的工作模式。黑龙江局边应用边总结,不断推进测绘地理信息在审计领域的深层次服务,逐步建立了厅局间的常态化良性合作发展机制。

在前期工作基础上,黑龙江局不断延伸工作触角,使工作内容和领域不断拓宽,广度和深度也逐步扩展。两年间,在开展领导干部自然资源资产离任审计的同时,还陆续参与了资源与环境?;ぷㄏ?、涉农项目等的审计工作,充分发挥地理国情监测、遥感、基础测绘等数据资源优势开展技术服务。首次利用无人机对重点核查区域进行了现场航摄,为疑点排查和取证提供了最客观、准确、直观的数据依据。

2017年8月,黑龙江局与黑龙江省审计厅签署了战略合作协议,双方将在既有合作基础上充分发挥各自优势,本着优势互补、互利互惠、相互支持、共同发展的原则,在地理空间信息资源共享、审计业务技术与装备支持、科研与人才培养等方面进行全面深化合作,共同推动地理信息大数据在跨部门、跨区域的共享与应用,支持审计机关提高审计监督水平和效率。

2018年开始,领导干部自然资源资产离任审计由试点阶段进入全面推开阶段,将对完善生态文明绩效评价考核和责任追究发挥更重要的作用,也对审计的技术方法和标准体系提出了更高的要求。下一步,在厅局合作大框架的基础下,黑龙江局将不断夯实测绘地理信息与审计部门的合作,树立大数据审计理念,继续探索完善测绘地理信息与审计相结合的自然资源资产离任审计技术方法,构建自然资源资产监测与评价指标体系,建立自然资源大数据库,形成山水林田湖草等自然资源、自然资产现状及变化“一张图”。同时,大力推行测绘地理信息服务产品常态化服务模式,建立和完善长效工作机制,争取为生态文明建设发挥更大的支撑与保障作用。

(作者单位:黑龙江基础地理信息中心)

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